Những điểm mới của Pháp luật Thanh tra

Những điểm mới cơ bản của Luật Thanh tra năm 2022 và Nghị định số 43/2023/NĐ-CP
1. Phân định thanh tra với kiểm tra và tăng cường kiểm tra
Luật Thanh tra năm 2022 phân định hoạt động thanh tra với hoạt động kiểm tra theo hướng kiểm tra là hoạt động thường xuyên và thanh tra có trọng tâm, trọng điểm. Luật Thanh tra năm 2022 bỏ quy định thanh tra thường xuyên được quy định tại Luật Thanh tra năm 2010 vì thực chất đây là hoạt động kiểm tra của cơ quan quản lý. Luật Thanh tra năm 2022 quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong tổ chức hoạt động kiểm tra thường xuyên để kịp thời phát hiện sơ hở, rủi ro và kịp thời có giải pháp ngăn ngừa, xử lý. Qua hoạt động kiểm tra, cơ quan quản lý nhà nước phát hiện có dấu hiệu vi phạm và thấy cần thiết thì tiến hành thanh tra để xử lý kịp thời hành vi vi phạm. Như vậy, hoạt động kiểm tra phải được tăng cường và thanh tra được thực hiện trên cơ sở xem xét tính cần thiết và được triển khai bài bản, có trọng tâm, trọng điểm.
Với cách tiếp cận này nêu trên, Điều 6 của Luật Thanh tra năm 2022 quy định:
 1. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo hoạt động thanh tra, kiểm tra để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước.
2. Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước phải thường xuyên tổ chức kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý; việc chấp hành chính sách, pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước.
Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện vi phạm thì áp dụng hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng biện pháp theo quy định của pháp luật để xử lý kịp thời hành vi vi phạm; trường hợp cần thiết thì yêu cầu hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền tiến hành thanh tra; nếu có dấu hiệu tội phạm thì kiến nghị khởi tố và chuyển hồ sơ vụ việc, tài liệu có liên quan đến cơ quan điều tra để xem xét, quyết định việc khởi tố vụ án hình sự theo quy định của pháp luật.
2. Thành lập thanh tra Tổng cục, Cục thuộc bộ và mối quan hệ giữa Thanh tra Tổng cục, Cục với Thanh tra Bộ
Theo quy định của Luật Thanh tra năm 2022, việc thành lập thanh tra Tổng cục, Cục thuộc bộ chỉ được thực hiện trong 03 trường hợp (Khoản 2 Điều 18):
a) Theo quy định của luật;
b) Theo quy định của điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;
c) Tại Tổng cục, Cục thuộc Bộ có phạm vi đối tượng quản lý nhà nước chuyên ngành, lĩnh vực lớn, phức tạp, quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội theo quy định của Chính phủ.
Việc thành lập Thanh tra Tổng cục, Cục không được làm tăng số lượng đầu mối đơn vị trực thuộc và biên chế của Tổng cục, Cục thuộc Bộ.
Thanh tra Tổng cục, Cục chịu sự chỉ đạo về công tác thanh tra, hướng dẫn nghiệp vụ của Thanh tra Bộ. Thanh tra Bộ hướng dẫn thanh tra Tổng cục, Cục xây dựng kế hoạch thanh tra; xử lý chồng chéo, trùng lặp giữa hoạt động của các cơ quan thanh tra Tổng cục, Cục; theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch thanh tra của thanh tra Tổng cục, Cục; kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra của cơ quan thanh tra Tổng cục, Cục; hướng dẫn nghiệp vụ thanh tra đối với thanh tra Tổng cục, Cục (các Điều 15, 16, 18 Luật Thanh tra năm 2022).
Đối với thanh tra chuyên ngành, Thanh tra Bộ tiến hành thanh tra đối với: vụ việc mà nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ; những vụ việc do Bộ trưởng giao; tiến hành thanh tra lại vụ việc đã có kết luận của thanh tra Tổng cục, Cục khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật (Khoản 1 Điều 15 Luật Thanh tra năm 2022). Hoạt động thanh tra chuyên ngành đảm bảo không chồng chéo, thực hiện hiệu qủa chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra Bộ và Thanh tra Tổng cục, Cục.
3. Thanh tra sở
Theo quy định của Luật Thanh tra 2022 (Điều 26), Thanh tra sở chỉ được thành lập trong 03 trường hợp:
…2. Thanh tra sở được thành lập trong các trường hợp sau đây:
a) Theo quy định của luật;
b) Tại sở có phạm vi quản lý rộng và yêu cầu quản lý chuyên ngành phức tạp theo quy định của Chính phủ;
c) Tại sở do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định căn cứ vào yêu cầu quản lý nhà nước tại địa phương và biên chế được giao.
 4. Thẩm quyền ban hành quyết định thanh tra
Theo quy định của Luật Thanh tra 2010, thủ trưởng cơ quan thanh tra và thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định thanh tra (Điều 43 và Điều 51 Luật Thanh tra 2010). Nhằm nâng cao tính tự chịu trách nhiệm của cơ quan thanh tra và phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn giữa thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước với thủ trưởng cơ quan thanh tra, Luật Thanh tra 2022 quy định chỉ thủ trưởng cơ quan thanh tra có thẩm quyền ban hành quyết định thanh tra. Cụ thể, Khoản 1 Điều 59 Luật Thanh tra 2022 quy định: Thủ trưởng cơ quan thanh tra căn cứ quy định tại Điều 51 của Luật này ban hành quyết định thanh tra.
Đối với các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, thẩm quyền ban hành quyết định thanh tra thuộc về Thủ trưởng cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành. Khoản 2 Điều 37 của Luật Thanh tra 2022 quy định: Trong hoạt động thanh tra, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ trưởng cơ quan thanh tra.
5. Trưởng đoàn thanh tra
Luật Thanh tra năm 2022 (Điều 60) và Nghị định 43/2023/NĐ-CP (Điều 28) quy định đưa ra tiêu chuẩn cao hơn, khắt khe hơn đối với Trưởng đoàn thanh tra. Theo đó, bên cạnh các yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ, Trưởng đoàn thanh tra (và Phó Trưởng đoàn thanh tra) phải là người đã được bổ nhiệm vào ngạch thanh tra viên. Cụ thể: (i) Trưởng đoàn thanh tra do Tổng Thanh tra Chính phủ, Chánh Thanh tra Bộ và Chánh thanh tra tỉnh thành lập phải từ Thanh tra viên chính trở lên; (ii) Trưởng đoàn thanh tra do Chánh thanh tra Tổng cục, Cục thuộc Bộ, Chánh Thanh tra sở và Chánh thanh tra huyện thành lập phải từ Thanh tra viên trở lên.
Như vậy, khác với quy định của Luật Thanh tra năm 2010, công chức chưa được bổ nhiệm vào ngạch thanh tra viên tại các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không được là Trưởng đoàn thanh tra; công chức là trưởng phòng, phó phòng hoặc đảm nhận vị trí lãnh đạo, quản lý cao hơn tại cơ quan thanh tra nhưng chưa được bổ nhiệm vào ngạch thanh tra viên chính cũng không được là trưởng đoàn thanh tra.
6. Trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra
Khác với Luật Thanh tra 2010, trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra được quy định cụ thể trong Luật Thanh tra năm 2022 (các Điều 49, 50) để bảo đảm việc cuộc thanh tra tuân thủ quy định, được tiến hành bài bản, chuyên nghiệp và hạn chế tối đa ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của đối tượng thanh tra.[1] Theo đó, cuộc thanh tra (bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành) bao gồm các bước: Chuẩn bị thanh tra; Tiến hành thanh tra trực tiếp; Kết thúc cuộc thanh tra.
Luật Thanh tra 2022 có quy định riêng về trình tự, thủ tục thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Theo đó, thủ tục tiến hành cuộc thanh tra chuyên ngành đơn giản, rút gọn hơn như: thẩm định dự thảo kết luận thanh tra chuyên ngành phải thực hiện khi cần thiết (Điều 77); đối với bước chuẩn bị thanh tra của cuộc thanh tra chuyên ngành, không nhất thiết phải thu thập thông tin, xây dựng và gửi đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo (các Điều 49, 50).
Để đảm bảo phù hợp với đặc thù trong hoạt động thanh tra của một số ngành, lĩnh vực, Luật Thanh tra năm 2022 quy định: (i) Trường hợp luật khác có quy định về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra chuyên ngành khác với quy định tại Luật này thì thực hiện theo quy định của luật đó; (ii) Trường hợp để đáp ứng yêu cầu quản lý đặc thù của ngành, lĩnh vực, theo đề nghị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chính phủ quy định trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra chuyên ngành khác với quy định tại Luật này nhưng phải bảo đảm có tối thiểu các thủ tục về ban hành quyết định thanh tra, công bố quyết định thanh tra, tiến hành kiểm tra, xác minh thông tin, tài liệu, ban hành kết luận thanh tra, công khai kết luận thanh tra.
7. Thẩm định dự thảo kết luận thanh tra và giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra
Về thẩm định dự thảo kết luận thanh tra: Khác với Luật Thanh tra năm 2010, Luật Thanh tra năm 2022 quy định việc thẩm định dự thảo kết luận thanh tra chỉ bắt buộc đối với một số cấp thanh tra (Điều 77). Cụ thể: dự thảo kết luận thanh tra của Thanh tra Chính phủ, dự thảo kết luận thanh tra hành chính của Thanh tra Bộ và Thanh tra tỉnh phải được thẩm định trước khi ký ban hành. Việc thẩm định dự thảo kết luận thanh tra chuyên ngành của Thanh tra Bộ và Thanh tra tỉnh, dự thảo kết luận thanh tra của các cơ quan thanh tra khác được thực hiện khi cần thiết.
Về giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra: xuất phát từ tầm quan trọng của công tác giám sát đoàn thanh tra, khác với Luật Thanh tra năm 2010, nội dung này được quy định cụ thể tại Luật Thanh tra năm 2022 (từ Điều 97 đến Điều 101). [2]
8. Xây dựng, ban hành, công khai kết luận thanh tra
Nhằm khắc phục tình trạng chậm ban hành kết luận thanh tra, Luật Thanh tra 2022 quy định cụ thể về thẩm quyền, quy trình, thời hạn báo cáo kết quả thanh tra, xây dựng, ban hành, công khai kết luận thanh tra (từ Điều 73 đến Điều 79).
Tuy nhiên, Đối với một số trường hợp Luật Thanh tra năm 2022 quy định rõ ràng về việc báo cáo trước khi ban hành kết luận thanh tra (Khoản 1 Điều 78): “Đối với dự thảo kết luận thanh tra về vụ việc liên quan đến an ninh, quốc phòng, vụ việc quan trọng, phức tạp thuộc diện chỉ đạo, theo dõi của Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, Ban Chỉ đạo phòng, chống tham nhũng, tiêu cực cấp tỉnh hoặc có yêu cầu của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp thì người ra quyết định thanh tra phải có văn bản báo cáo Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp.
Chậm nhất là 30 ngày kể từ ngày nhận được văn bản báo cáo, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp có ý kiến bằng văn bản về nội dung được báo cáo; trường hợp Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước không trả lời hoặc không có ý kiến khác với dự thảo kết luận thanh tra thì người ra quyết định thanh tra ban hành ngay kết luận thanh tra. Trường hợp Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp có ý kiến bằng văn bản yêu cầu bổ sung, làm rõ về nội dung dự thảo kết luận thanh tra thì chậm nhất là 30 ngày kể từ ngày nhận được văn bản đó, người ra quyết định thanh tra phải hoàn thiện, ban hành kết luận thanh tra”.
Luật Thanh tra 2022 còn cho phép một cuộc thanh tra có thể ban hành nhiều kết luận thanh tra nhằm phục vụ kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước. Đối với cuộc thanh tra có nhiều nội dung, nội dung nào đã được kiểm tra, xác minh và đủ cơ sở thì kết luận ngay và tiếp tục tiến hành thanh tra các nội dung khác trong quyết định thanh tra (Khoản 3 Điều 78).
Về công khai kết luận thanh tra, Nghị định 43/2023/NĐ-CP quy định về hình thức công khai kết luận thanh tra (Điều 49) khác với Luật Thanh tra năm 2010. Theo đó, kết luận thanh tra phải được đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của cơ quan thanh tra, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp; đồng thời, người ra kết luận thanh tra lựa chọn thêm ít nhất một trong ba hình thức khác (công bố tại cuộc họp, thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng, niêm yết tại trụ sở của đối tượng thanh tra).
9. Giải quyết khiếu nại, kiến nghị, phản ánh trong hoạt động thanh tra
Để đảm bảo phù hợp với pháp luật khiếu nại hiện hành, Luật Thanh tra năm 2022 quy định rõ kết luận thanh tra không là đối tượng bị khiếu nại (Điều 94): Cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của người tiến hành thanh tra và quyết định xử lý về thanh tra theo quy định của pháp luật về khiếu nại khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình; kiến nghị về nội dung trong kết luận thanh tra khi cho rằng nội dung đó chưa chính xác.
Tổ chức, cá nhân có quyền kiến nghị, phản ánh về hoạt động thanh tra và kiến nghị về nội dung trong kết luận thanh tra. Nghị định 43/2023/NĐ-CP quy định chi tiết về thẩm quyền, trình tự tự, thủ tục giải quyết những kiến nghị, phản ánh nêu trên (từ Điều 60 đến Điều 63). Đáng lưu ý, với cách tiếp cận tăng cường vai trò, trách nhiệm của Trưởng đoàn thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết kiến nghị, phản ánh về thời gian, nội dung, phương pháp làm việc của Đoàn thanh tra, Trưởng Đoàn thanh tra và thành viên đoàn thanh tra. Người ra quyết định thanh tra có trách nhiệm giải quyết kiến nghị, phản ánh về hành vi vi phạm pháp luật và hành vi bị cấm của Trưởng đoàn thanh tra và các thành viên khác của đoàn thanh tra (Điều 60).
10. Thực hiện kết luận thanh tra
Nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế, bất cập trong thực hiện kết luận thanh tra, Luật Thanh tra năm 2022 và Nghị định 43/2023/NĐ-CP quy định đầy đủ hơn về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan trong đảm bảo thực hiện kết luận thanh tra, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra. Theo đó: (i) Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện chịu trách nhiệm chỉ đạo việc thực hiện kết luận (Khoản 1 Điều 103 Luật Thanh tra); (ii) Thủ trưởng cơ quan thanh tra ban hành kết luận thanh tra có trách nhiệm tổ chức việc theo dõi, đôn đốc việc thực hiện kết luận thanh tra (Điều 51 Nghị định 43/2023/NĐ-CP); (iii) Người ra quyết định thanh tra quyết định kiểm tra thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra (Điều 55 Nghị định 43/2023/NĐ-CP).
11. Xử lý chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra
Nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra, Luật Thanh tra năm 2022 quy định cụ thể, rõ ràng về vấn đề này như sau:
Về xử lý chồng chéo trong lập kế hoạch thanh tra (Điều 45): Đối với bộ/ngành, kế hoạch thanh tra được tập trung về đầu mối là thanh tra bộ và mỗi bộ có kế hoạnh thanh tra chung của bộ (bao gồm kế hoạch thanh tra của thanh tra bộ và kế hoạch thanh tra của Tổng cục, Cục). Đối với mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, kế hoạch thanh tra được tập trung về đầu mối là thanh tra tỉnh và mỗi tỉnh, thành phố có kế hoạch thanh tra chung (bao gồm kế hoạch thanh tra của thanh tra tỉnh, kế hoạch thanh tra của các sở và kế hoạch thanh tra của các huyện).
Về xử lý chồng chéo trong quá trình tiến hành hoạt động thanh tra (Điều 55): Theo quy định, chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra được xử lý theo nguyên tắc bàn bạc, trao đổi và nếu không thống nhất được thì cơ quan thanh tra cấp trên sẽ tiến hành thanh tra.
Về xử lý chồng chéo giữa hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm toán nhà nước (từ Điều 107 đến Điều 110): Khác với Luật Thanh tra năm 2010, Luật Thanh tra năm 2022 quy định cụ thể trách nhiệm phối hợp giữa cơ quan thanh tra và cơ quan kiểm toán nhà nước trong quá trình xây dựng, thực hiện kế hoạch thanh tra, kiểm toán; xử lý chồng chéo, trùng lặp giữa hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm toán nhà nước; cung cấp, trao đổi thông tin về thanh tra, kiểm toán; sử dụng kết quả thanh tra, kiểm toán; đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ thanh tra, kiểm toán (Khoản 2 Điều 108) và tham khảo ý kiến, sử dụng kết quả trong hoạt động thanh tra, kiểm toán nhà nước (Điều 110).
12. Một số điểm mới khác
Bên cạnh những điểm mới nêu trên, pháp luật thanh tra quy định chi tiết về giám định, phong tỏa tài khoản, thu hồi tài sản bị chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát trong hoạt động thanh tra (từ Điều 34 đến Điều 47 Nghị định 43/2023/NĐ-CP).
Luật Thanh tra năm 2022 bỏ chế định thanh tra nhân dân được quy định tại Luật Thanh tra năm 2010. Thực chất thanh tra nhân dân là hoạt động giám sát của nhân dân ở cơ sở; hơn nữa, quy định về thanh tra nhân dân trong Luật Thanh tra năm 2010 đã gây ra nhầm lẫn giữa thanh tra nhân dân và thanh tra nhà nước. Do đó, chế định thanh tra nhân dân đã được tách ra khỏi Luật Thanh tra năm 2022 và đã được điều chỉnh tại Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở được Quốc hội thông qua cùng với Luật Thanh tra năm 2022.
Đồng thời, Luật Thanh tra năm 2022 bổ sung quy định về thanh tra nội bộ (Điều 115) và được quy định chi tiết tại Nghị định 43/2023/NĐ-CP. Theo đó, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Thủ trưởng đơn vị sự nghiệp công lập tổ chức việc thanh tra nội bộ để tăng cường quản lý, bảo đảm việc chấp hành chính chính sách, pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn (Điều 66)./.

(Tổng hợp từ nguồn thanh tra)